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Une innovation conciliant sécurité des prestations et stabilité des cotisations : l’expérience québécoise des RRFS

La genèse

La mise sur pied des RRFS tire son origine d’une demande de la FTQ en 2001 à la Régie des rentes du Québec. Elle demandait la mise en place d’un cadre réglementaire permettant la création de régimes de retraite contrôlés par le mouvement syndical, à l’instar d’autres juridictions canadiennes, permettant aux travailleurs et travailleuses d’accéder à un régime à prestations déterminées (PD) quelle que soit la taille de l'entreprise qui les emploie. La Régie a accepté de réfléchir à une telle option, mais en cherchant une approche nouvelle qui rendrait de tels régimes sécuritaires et viables, compte tenu des difficultés éprouvées par les régimes PD, incluant les régimes syndicaux hors-Québec.

En 2004, à l’initiative de Relais-Femmes et du Centre de formation populaire (CFP), un regroupement de groupes communautaires et de femmes a commencé à réfléchir, avec l’appui du Service aux collectivités de l’UQAM, à la problématique des avantages sociaux et des régimes de retraite pour améliorer la situation des personnes salariées des groupes mais aussi pour améliorer la capacité d’attraction et de rétention de la main-d’œuvre par les groupes et donc leur capacité de s’acquitter adéquatement de leur mission. Au départ, le noyau des personnes impliquées a reçu un véritable traitement-choc : en raison de leur caractère très modeste, les régimes de retraite publics conduisaient les quelque 80 000 personnes salariées du secteur directement à la pauvreté une fois à leur retraite, et ce, après avoir consacré leur vie à défendre les droits et la qualité de vie des autres. À titre d’illustration, pour une personne seule de plus de 65 ans sans autre source de revenus, les régimes publics offrent un minimum de 14 231 $ et un maximum de 19 991 $; ces montants baissent de 70¢, voire de 84¢, pour chaque 1 $ de revenu additionnel, un retrait de REER par exemple, tant que le revenu n’a pas dépassé 22 000 $ environ. Après avoir exploré les options qui s’offraient à eux (régime PD ? régime à cotisation déterminée ou REER ?), il est rapidement apparu que le cadre réglementaire faisant déjà l’objet d’échanges entre la Régie des rentes et la FTQ était le seul approprié à la réalité des groupes communautaires et de femmes. Les groupes communautaires ont donc demandé, et obtenu, de participer aux consultations en cours avec la Régie et la FTQ.

Celles-ci débouchent, au printemps 2007, sur la publication par la Régie des rentes d’un règlement autorisant la mise sur pied de Régimes de retraite par financement salarial (RRFS); il s’agit d’un nouveau type de régime PD qui garantit le versement des rentes le reste de la vie durant, quelle que soit la situation financière du Régime.

Le cadre réglementaire mis en place par la Régie des rentes du Québec

Comme tout autre régime à prestations déterminées (PD), un RRFS est soumis aux normes de financement relatives à la capitalisation et la solvabilité. Toutefois, le cadre réglementaire élaboré par la Régie des rentes du Québec contient plusieurs dispositions particulières axées sur la sécurité et la pérennité de ces régimes :
 •  La rente acquise est garantie sur une base viagère et ne peut pas être réduite, quelle que soit la situation financière du régime.
 •  Dans un environnement non syndiqué, le régime peut être mis sur pied ou la cotisation peut augmenter seulement si 70 % des participants sont d’accord.
 •  La cotisation patronale est fixe, doit être au moins égale à 50 % du coût du service courant, elle peut varier d’un employeur à l’autre et augmenter ou diminuer au fil des ans.
 •  Ce sont les salariés qui, collectivement, supportent le risque en cas de déficit et pourraient donc voir leur cotisation augmenter. Afin d’éviter le risque de déficit, la réglementation prévoit un certain nombre de mécanismes de protection :   

o La cotisation doit non seulement être suffisante pour couvrir le coût de la rente acquise, mais aussi pour être en mesure de financer une indexation annuelle de cette rente acquise chaque année d’ici la date de décès du participant. Cette indexation n’est pas garantie mais a priorité sur toute autre utilisation éventuelle du surplus. Cela permet de constituer une réserve pour indexation équivalant en gros à 30 % de la cotisation afin de servir de coussin pour absorber les chocs quand ça va moins bien.
 o D’autres mécanismes pour réduire le risque de déficit incluent l’interdiction d’améliorations si le régime ne demeure pas capitalisé et solvable après l’amélioration ainsi que l’obligation que la formule de rente soit à prestations uniformes ou de type salaire de carrière seulement : un régime à salaire final n’est pas possible dans le cadre d’un RRFS. De plus, le régime ne peut pas avoir d’indexation garantie, seulement une indexation en fonction de la situation financière du Régime.

 •  Pour ne pas créer d’iniquité pour les personnes qui quittent le régime, le montant du transfert est égal à la valeur de la rente (comme dans tout régime PD) multipliée par le taux de solvabilité à la date du départ. Cela leur permet de partir avec leur part de la réserve.

Deux RRFS interentreprises sont mis sur pied, un par la FTQ et l’autre par les groupes communautaires et de femmes

Dès 2004, un comité formé d’une quinzaine de personnes issues de différents réseaux de groupes communautaires et de femmes a élaboré, avec l’appui du Service aux collectivités de l’UQAM, les modalités d’un régime adapté aux besoins et aux contraintes des groupes. Il s’agit donc d’un régime conçu et dessiné par et pour le mouvement communautaire. L’expertise universitaire a alors été mise à contribution pour mettre en place un cadre de gestion du risque qui assurerait la sécurité et la pérennité du Régime tel qu’il a été élaboré par le comité. Une étude de risque a été réalisée conjointement avec le RRFS-FTQ pour valider l’approche retenue : les conclusions des actuaires étaient positives. Entre-temps, au printemps 2007, la Régie des rentes publie le règlement autorisant la mise sur pied de RRFS.

La FTQ démarre le RRFS-FTQ à compter du 1er juin 2008 (voir ici pour plus d’information sur ce régime). Du côté communautaire, après une tournée de toutes les régions du Québec, qui a rejoint plus de 2000 personnes, des groupes employant au moins 800 personnes salariées confirment leur décision d’adhérer au Régime. Le RRFS des groupes communautaires démarre donc le 1e octobre 2008, soit… au beau milieu de la crise financière !

Les caractéristiques du RRFS des groupes communautaires et de femmes

Bien que les caractéristiques des 2 RRFS se ressemblent beaucoup puisqu’ils ont été élaborés en s’appuyant sur la même analyse de risque, je me concentrerai sur les dispositions du régime des groupes communautaires et de femmes, que je connais mieux.

Les principales dispositions du RRFS des groupes communautaires et de femmes sont les suivantes :

1) Un seul régime de retraite, mais le niveau de participation est modulé pour chaque groupe, qui décide volontairement d’adhérer au Régime : il faut pour cela l’accord du Conseil d'administration et d’au moins 70 % des salariés visés si non syndiqués ou, dans un contexte syndiqué, du syndicat. Chaque groupe détermine également le niveau de la cotisation et son partage entre employeur (minimum 50 %) et participants. Il en est de même pour les changements au taux de cotisation qui pourront être apportés de temps à autre en fonction des ressources du groupe et des participants.

2) Les groupes admissibles sont les groupes d'action communautaire, d'action communautaire autonome ou les groupes ou entreprises d’économie sociale qui ont une vocation sociale ou culturelle; la mission de ces groupes doit viser ou inclure la transformation sociale et leur mission ne doit pas dépendre en totalité du gouvernement.

3) La participation au Régime est obligatoire pour les salariés qui répondent aux critères d’admissibilité :
  a. 3 mois de service pour un employé défini comme régulier par le groupe,
  b. 5 ans de service pour un autre employé (la règle était 2 ans jusqu’en mars 2011);
 c. la personne déjà membre du Régime qui arrive dans un nouveau groupe adhère dès son embauche, indépendamment de son statut;
  d. les participants qui gagnent 16 905 $ ou travailleront 700 heures en 2011 peuvent décider d’adhérer au début 2012.

Un peu plus d’une trentaine de groupes ont adopté des règles d’admissibilité plus avantageuses qui font partie intégrante du Régime.

4) Il s’agit d’un régime à salaire carrière : chaque 100 $ cotisé «achète» une rente annuelle de 10 $ payable à 65 ans. Mais ce 100 $ couvre aussi le coût pour constituer la réserve pour indexation, laquelle doit être suffisante pour indexer ce 10 $ chaque année entre aujourd’hui et la date du décès éventuel du participant. Ce 10 $ annuel est garanti pour le reste de la vie durant du participant et ne peut pas être réduit, quelle que soit la situation financière du Régime, tandis que l’indexation, elle, n’est pas garantie et dépend de la situation financière du Régime.

5) Compte tenu du niveau limité des ressources des groupes, le Régime permet une participation individuelle additionnelle de chaque participant. Cela peut se faire par le biais de cotisations volontaires additionnelles ou de transferts provenant d’un autre régime (de retraite, REER y inclus le Fonds de solidarité ou Fondaction lors du départ à la retraite). Cette cotisation additionnelle augmente la rente garantie viagère avec une perspective d’indexation lorsque la situation financière du régime le permet.

C’est la mutualisation du risque, la force de la solidarité du groupe, qui permet d’offrir un tel avantage à chaque membre, et ce, à des taux nettement plus avantageux que ce que la personne pourrait obtenir sur le plan individuel en gérant son FERR ou en achetant une rente viagère d’un assureur. Le graphique suivant compare la rente achetée avec un capital de 100 000 $ pour une femme de 65 ans avec les rentes viagères offertes par 5 assureurs québécois bien connus en novembre 2010 :

6) En cas de changement d’emploi dans un autre groupe participant au Régime, la participation au régime se poursuit dès l’embauche dans l’autre groupe. En cas de départ en dehors du secteur communautaire, le participant a des choix. Il peut laisser l’argent pour avoir droit à une rente de retraite. Il peut également transférer dans un autre régime la valeur de sa rente (comme c’est le cas dans tout régime PD) multipliée par le taux de solvabilité du régime. Il reçoit ainsi sa part de la réserve qu’il a contribué à bâtir.

7) L’âge normal de la retraite est de 65 ans. Cependant, un participant peut demander sa rente à compter de 55 ans, avec une pénalité de 6 % par année, pénalité qu’il peut réduire ou annuler s’il veut en financer le coût.

Il est possible de trouver plus de renseignements sur l’ensemble des dispositions du régime en cliquant ici.

La clef : une approche prudente afin d’assurer la sécurité et la pérennité du Régime

Compte tenu du salaire modeste que gagnent les participantes au Régime (moins de 30 000 $ annuellement en moyenne), une préoccupation majeure des promoteurs depuis le début est la sécurité de ce régime et la stabilité de la cotisation. La situation financière difficile des régimes PD, qui ne cesse de faire la une des journaux, était une préoccupation incontournable. La réglementation mise en place par la Régie des rentes constituait déjà un premier rempart. Comme il s’agissait d’un nouveau régime, les promoteurs avaient l’avantage de la «feuille blanche» : toutes les options étaient possibles. Afin d’accroître la sécurité du régime et la stabilité de la cotisation, le RRFS des groupes communautaires et de femmes a donc superposé à la réglementation actuelle les mesures suivantes :
  •  La formule de rente a été établie à un niveau délibérément très conservateur. Chaque 100 $ cotisé finance une rente annuelle garantie de 10 $ à 65 ans avec une possibilité d’indexation future.
  •   Le niveau de réserve et de surplus requis pour déclencher l’indexation a été fixé dans la politique de financement à un niveau délibérément élevé.
  •   Comme les surplus appartiennent exclusivement aux participants et bénéficiaires dans ce type de régime, une politique d’utilisation des surplus est déjà en place et est connue des participantes et participants.
  •   Enfin, comme toute la marge de risque a été mise dans la conception et le financement du régime, le régime est en mesure d’absorber une volatilité au niveau du rendement. Il peut donc avoir une politique de placement diversifiée et modérément agressive permettant d’espérer un rendement intéressant à long terme qui est, en ultime instance, ce qui déterminera le niveau des rentes effectivement versées.

Une approche nettement plus efficiente qu’un régime d’épargne-retraite

N’aurait-il pas été plus simple de mettre sur pied un REER collectif, ou un régime s’en rapprochant ? Cette hypothèse a été écartée très vite pour les raisons suivantes :
  •   Contrairement à un régime d’épargne, le RRFS garantit la rente de retraite le reste de la vie durant, indépendamment de la situation financière du Régime, et apporte donc une véritable sécurité du revenu à la retraite. Le retraité n’a pas à se préoccuper de gérer ses fonds, se demander si son courtier est honnête, s’il ne subira pas les contrecoups du ralentissement économique ou d’une variation des taux d’intérêt. Il ne risque pas de vivre alors que ses épargnes, elles, sont épuisées.
  •   On en a plus pour notre argent ! Des actuaires comparant la performance historique des régimes PD et des régimes d’épargne aux États-Unis en sont venus à la conclusion suivante : pour le même niveau de cotisations, un régime PD est en mesure de payer des rentes 2 fois plus élevées qu’un régime d’épargne ! [2]

Plusieurs facteurs expliquent cet écart. Le plus important est le fait que la personne qui prend sa retraite avec un régime d’épargne doit adopter pour son capital retraite qui devra lui durer jusqu’à son décès une politique de placement très conservatrice afin de protéger le capital. Le régime PD, grâce à la mutualisation du risque et à la force du groupe composé de jeunes et de retraités, demeure capable d’investir les actifs de ses membres retraités de façon diversifiée et dynamique pendant les 20 ou 25 ans de retraite de ses participants. En effet, dans ce type de régime, les risques associés au rendement et à l’espérance de vie sont supportés collectivement, et chaque participant profite de cette protection assurée par le groupe.

Voilà pourquoi il est tellement important, dans un RRFS, que la gestion du risque se fasse d’abord au niveau de la conception et du financement du Régime, de façon à pouvoir conserver une politique de placement diversifiée. Voilà aussi pourquoi la Régie des rentes du Québec, dans une étude sur les perspectives de revenus pour la cohorte des personnes qui vont prendre leur retraite en 2035, concluait «qu'il pourrait exister un écart important entre le niveau de vie à la retraite des individus qui ont accès à un régime de retraite PD et celui des personnes qui doivent compter uniquement sur les RÉER, les FERR, les CRI et les FRV [3]».

La gouvernance du Régime de retraite

Ce régime de retraite est administré par et pour les groupes communautaires. Un comité de retraite agit comme administrateur et fiduciaire du Régime de retraite et est élu lors de l’Assemblée annuelle du Régime. Il est formé de 5 personnes élues par les participants actifs, 1 personne élue par les participants «inactifs» (rente différée, retraités, bénéficiaires) et 4 élues par les employeurs, en plus d’un membre indépendant désigné par le comité de retraite. Deux personnes additionnelles sans droit de vote siègent également. Les règles prévoient qu’au moins 3 représentantes des actifs ainsi que 2 représentantes des employeurs sont des femmes. L’assemblée annuelle se tient à 3 endroits différents (Montréal, Québec et Victoriaville en 2010 et 2011), sans compter une Webdiffusion pour que tous les membres aient accès à l’information.

C’est ce comité de retraite qui a le pouvoir d’appliquer et d’amender le texte du Régime.

Un secrétariat a été mis sur pied pour assurer l’administration courante du Régime et faire le lien avec les participants et les employeurs. Le comité a retenu les services de deux fournisseurs de service : une firme d’actuaires, Actuaires-conseils Bergeron et Associés, fournit les services d’actuariat et du système d’administration des prestations; un assureur, Desjardins Sécurité Financière, encaisse les cotisations et les dépose dans l’un des 7 fonds communs de placement de sa plate-forme, sélectionnés par le comité de retraite.

L’expérience du régime de retraite à ce jour

Au moment d’écrire ces lignes, le Régime de retraite des groupes communautaires et de femmes compte 2345 participantes et participants, à 88 % des femmes et avec un salaire moyen inférieur à 30 000 $. Ces personnes travaillent dans 321 groupes différents. Les actifs s’élevent à environ 7 millions de dollars et sont investis de la façon suivante : 40 % en obligations canadiennes dans 3 fonds de placement, 30 % en actions canadiennes dans 2 fonds de placement et 30 % en actions mondiales dans 2 fonds de placement; 70 % des actifs sont gérés au Québec.

Au 31 décembre 2009, dernière date pour laquelle une évaluation actuarielle est disponible, le régime disposait de 1,78 $ en caisse pour chaque 1 $ de passif dû à chaque participant, ce qui illustre bien le caractère prudent de l’approche retenue :

Une autre mesure importante est l’évolution de la solvabilité du régime, laquelle est estimée trimestriellement. Elle indique quelle serait la situation financière du régime s’il était terminé. Le taux de solvabilité indique également la revalorisation de la valeur de la rente à laquelle un participant qui quitte le régime a droit afin de toucher sa part de la réserve pour indexation. Le graphique suivant illustre l’évolution de la solvabilité depuis le début du régime : on peut constater à nouveau le caractère prudent de l’approche qui donne des résultats très différents des régimes PD usuels.

Conclusion

Le RRFS des groupes communautaires de femmes et le RRFS-FTQ constituent une innovation importante. Ils favorisent en effet la participation à un régime PD pour des travailleurs et travailleuses qui n’y avaient pas accès auparavant. Leur conception et leur approche du risque originales visent à concilier la sécurité des prestations, la stabilité de la cotisation et la pérennité du Régime. Ils démontrent la lacune centrale de conception de la plupart des régimes PD, lesquels font supporter le risque par une seule variable, la cotisation; celle-ci devient un fardeau très difficile à supporter pour l’entreprise lorsque confrontée simultanément à la maturité du régime, aux faibles taux d’intérêt à long terme et aux mauvais rendements boursiers. Les RRFS ne sont pas l’abri de ces risques.

Cependant, en faisant reposer le risque sur un ensemble de variables (constitution d’une réserve, indexation des rentes et crédits de rentes, cotisation) et en se donnant une approche délibérément prudente, ces risques sont fortement atténués et davantage sous contrôle. Chose certaine, ils représentent une alternative nettement plus efficiente et sécuritaire que les projets des ministres Flaherty et Bachand qui souhaitent remettre au goût du jour les REER sous un autre nom. Les 2 RRFS sont une illustration de la force de la mutualisation et de la solidarité, y inclus sur le plan économique, alors que les gouvernements et le secteur financier moussent le développement de l’épargne individuelle, un outil risqué et particulièrement inefficient pour s’attaquer au taux de couverture inadéquat des régimes de retraite et qui fait reposer tout le risque de marché et d’espérance de vie sur les seules épaules de l’individu seul, abandonné à lui-même.

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[1]  Merci aux personnes qui m’ont soumis leurs commentaires sur une version antérieure de ce document, particulièrement Marie-Josée Naud du service de l’éducation de la FTQ et Marie Leahey, du RRFS des groupes communautaires et de femmes.
[2]  Mercer Perspective on Retirement: Defined benefit plans: Still a good solution? Par Donald Fuerst. Mercer Investment Consulting, 2004 et A Better Bang for the Buck. The Economic Efficiencies of Defined Benefit Pension Plans par Beth Almeida et William B. Fornia. Washington: National Institute on Retirement Security. 2008. 20 pp.
[3]  Barrette, Chabot et Langis, Les revenus de retraite au Québec. Déterminants de la situation actuelle et projection jusqu'en 2035.Québec: Régie des rentes du Québec, 2008. pp. 19-20.